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电网投融资改革可借鉴铁路经验
     国务院召开常务会议,明确要求“形成铁路投融资体制改革方案,支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路所有权、经营权率先向社会资本开放,引导社会资本投资既有干线铁路”。

  铁路投融资体制改革,以所有权和经营权制度为切入点,是网络型垄断企业改革的重大突破。这一重大改革举措,有利于吸引社会各种资金来源,加大社会对铁路产业监督力度,改善铁路企业治理结构,提高铁路投资和运营效率,促进铁路的持续健康发展。笔者认为,电网与铁路网同为网络型垄断企业,不妨借鉴铁路改革经验,对电网进行投融资体制改革。

  电力体制改革早于铁路体制改革十多年,但电网投融资体制改革仍将滞后于铁路投融资体制改革。尽管由于历史原因极小部分配网由地方国有或私有资本控制或经营,但国家没有明确的政策在电网所有权和经营权方面可以向社会资本开放。

  2002年电力体制改革的一个主要标志性成果是,成立了国家电网公司和南方电网公司,并同时成立了由国家电网公司独资控股的五大区域电网公司。但是,近几年,国家电网公司逐步将五大区域电网公司改制为其区域分部,将资产并入其本部。这一动作被视为电力体制改革的倒退。

  笔者认为,国家电网公司撤并区域电网公司的主要目的是,大幅增加其本部经营资产和现金流量,为其扩张提供更多的资金支持。但是,如果当时对电网投融资体制实行改革,实行电网产权多元化,并推动经营权向社会资本开放,电网扩张所需资金可能得到满足,国家电网公司撤并区域电网公司可能遇到更大的阻力。

  实际上,在改革开放初期,电源项目就向包括外资在内的社会资本开放,现在电源点所有权和经营权多元化,已经是普遍现象。实践证明,发电产业的投融资体制改革,极大地提高了社会投资和经营的积极性,推动了发电产业的健康发展,满足了国民经济发展的用电需求。

  如果借鉴铁路投融资体制改革经验,率先对电网投融资体制进行改革,逐步实现包括骨干输电网、配电网各级电网产权和经营权向社会资本开放,这将推动实现输配电网分开,有利于提高投资和运营效率,也是释放的一项重大改革“制度红利”。

  关于是否应该拆分国家电网公司问题,这是最近电力体制改革中一个热议的话题。笔者认为,这是恢复原来电网分区独立经营问题,人员和资产(负债和权益)不变,国家电网公司把撤并的区域电网公司原样恢复不是一件难事。因此,若想破除垄断问题,需要恢复区域电网公司并独立经营,此举有利于加强电网监管,提高区域内输电网建设和运营效率。同时,把国家电网公司改制成为国家特高压输电公司,充分发挥特高压技术优势。由国家电网公司分立而成的特高压输电公司和五大区域独立经营电网公司,其国有股权由国资委直接持有。

  深化电力体制改革还需要加强顶层设计和总体规划,应该采取如下措施:

  首先,政府职能应该按照电力市场化改革的要求进行调整。要划清中央与地方两级政府在电力监管方面的权责,该下放的权力要下放;要通过立法在国家层面建立监管会计、绩效激励输配电价监管、绩效考核、项目核准四位一体的综合性监管体系,避免单一破碎性监管产生的相互制肘或矛盾;要建立与电力市场化相适应的调整宏观经济的财政税收机制。

  其次,电力市场结构和主体应该按照电力市场化改革的要求进行安排。要建立跨大区特高压输电、区域输电、省级配电电网主体,建立现金流量与输配电业务收入相一致的体制机制;要建立输、配电业务与调度业务电网相分离的业务模式,并实行对各项业务单独激励监管;要建立发电商与用户购卖电充分竞争的市场体制机制;要完善电力市场主体的产权和经营权制度,培育成熟的市场竞争主体。

  第三,制定明确的改革时间表和配套措施稳步推进电力体制改革。要由真正独立、权威的技术性专家参与制定改革时间表和配套措施;要纳入政府和有关方面(包括电网企业、发电企业)改革议事日程;要加强电力改革的监督和考核;要大胆实践、敢于突破。

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